Les 50 ans du Traité Euratom

En 1955, quatre ans après la signature du traité créant la Communauté européenne du charbon et l’acier (CECA), l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas lancent à la conférence de Messine deux nouveaux projets d’intégration européenne concernant l’économie et l’énergie atomique. Ils chargeront d'une part un comité intergouvernemental de préparer ensemble les traités qui leur donneront vie et d'autre part un comité d'experts de présenter les conditions et les perspectives du développement de l’énergie nucléaire dans ces Etats.

Les traités CE et Euratom sont signés simultanément le 25 mars 1957 à Rome et, après ratification des parlements nationaux, sont entrés en vigueur le 1er janvier 1958. Ensemble, les traités CECA, Euratom et CEE ont constitué la base légale des trois Communautés européennes par lesquelles leurs Etats membres ont entendu aller plus loin qu’une coopération internationale traditionnelle en cédant une part de leur souveraineté à des institutions communes dans les domaines de la production du charbon et de l’acier, de l’énergie atomique et de l’économie.

A cette époque, la maîtrise de la technologie nucléaire apparaît aux Etats fondateurs comme un facteur clé pour créer les conditions d’une paix et d’une prospérité durables dans une Europe en reconstruction et un monde marqué par la guerre froide. Ils perçoivent cette nouvelle technologie comme un atout pour le développement de leur économie, du niveau de vie de leur population et de relations internationales équilibrées. Elle répond en particulier à la crainte d’une pénurie énergétique qui sera accentuée par la crise de Suez (1956). Les Etats entendent réduire leur dépendance externe à l’égard des sources traditionnelles d'énergie mais aussi leur dépendance technologique à l’égard des Etats tiers plus avancés dans le domaine nucléaire.

La future CEEA doit leur permettre de mettre en commun les ressources (fonds, connaissances, matières, experts, etc.) nécessaires au développement de cette technologie encore peu avancée en Europe, bien que certains Etats s'y investissent déjà. Les Etats sont conscients de la difficulté pour un Etat isolé de rassembler ces ressources et de l'avantage de les partager pour progresser plus vite et à moindre coût. La CEEA doit également constituer le cadre juridique offrant les garanties nécessaires à l'ouverture d'une coopération entre les six Etats fondateurs et les Etats-Unis. Ceux-ci bénéficient, à cette époque, d’une position dominante sur les matières et technologies nucléaires.

Enfin, la CEEA est perçue comme un levier pour relancer la construction européenne ralentie par l'échec de la Communauté européenne de la défense (1952-1954). En effet, l'énergie nucléaire est un secteur nouveau d’activités techniques qui semble propice à une intégration fonctionnelle. De plus, l'intérêt que suscite le projet de CEEA auprès de certains Etats les incite à participer au projet plus vaste de Marché commun dont la négociation est jointe à celle du traité Euratom.

Le préambule du traité Euratom met en avant la conviction des Etats fondateurs selon laquelle « l’énergie nucléaire constitue la ressource essentielle qui assurera le développement et le renouvellement des productions et permettra le progrès des œuvres de paix », or « seul un effort commun entrepris sans retard promet des réalisations à la mesure de la capacité créatrice de leurs pays ». En créant la CEEA, ils entendent atteindre trois objectifs : « établir les conditions de développement d’une puissante industrie nucléaire, source de vastes disponibilités d’énergie et d’une modernisation des techniques, ainsi que de multiples autres applications contribuant au bien-être de leurs peuples » sans négliger « les conditions de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations » et l’association « d’autres pays et des organisations internationales attachées au développement pacifique de l’énergie atomique ».

Afin de les remplir, la CEEA a été dotée d’institutions qui la distinguent encore aujourd'hui des autres organisations internationales actives dans le domaine nucléaire. Elles apportent une valeur ajoutée à son action. En effet, les institutions de la CEEA sont celles d'une structure d’intégration politique: une assemblée (devenue le Parlement), une cour de justice, un conseil et une commission. Le traité Euratom crée en outre plusieurs organes spécialisés pour soutenir et compléter leur action : un Centre commun de recherche, un groupe d’experts scientifiques en santé publique, une Agence d’approvisionnement en matières nucléaires et un Comité consultatif scientifique et technique. Rapidement, entre 1957 et 1967, la similarité des institutions CECA, CE et CEEA a conduit à leur fusion. Les institutions continuent à agir dans les limites des attributions conférées par chaque traité, chaque Communauté ayant une personnalité juridique propre.

Développement de la recherche et diffusion des connaissances

La promotion de la recherche était une mission essentielle de la CEEA pour acquérir l’expertise scientifique et technique commune nécessaire au développement de l’énergie nucléaire et des autres applications civiles liées à la radioactivité (installations, experts, nomenclature, etc.). Cinquante ans plus tard, la recherche de la CEEA contribue à assurer l'utilisation sûre et l'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire mais aussi des applications médicales et industrielles des rayonnements ionisants par le développement technologique, la coopération internationale, la diffusion et la valorisation des connaissances ainsi que la formation. Dans ce sens, la Commission est chargée de promouvoir et de faciliter les recherches nucléaires dans les Etats membres et de les compléter par l’exécution de programmes communautaires de recherche et d’enseignement.

Ces dispositions ont manifestement inspiré plus tard les auteurs de l’Acte unique européen (1986) qui ont introduit un titre consacré à la recherche et au développement technologique dans le traité CE. Ils ont ainsi importé les instruments de la recherche prévus par le Traité Euratom comme les programmes communautaires de recherche.

Protection de la sante et de l’environnement

Déjà en 1958, les Etats fondateurs se sont déclarés soucieux d’établir « les conditions de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations ». Ils ont confié à la CEEA d'importantes attributions en vue de protéger la population et les travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants. Celles-ci lui ont permis de développer un important acquis communautaire. Dans les limites de ses attributions, la CEEA contribue à assurer un niveau élevé de protection de la santé dans toute l’Union et dans de nombreuses situations créant des expositions accrues aux radiations ionisantes. Bien qu'axées sur la protection sanitaire, l'application de ces dispositions participe à la protection de l’environnement. La Commission a veillé à intégrer l'évolution des connaissances scientifiques sur les effets des rayonnements ionisants et du retour d'expérience de la radioprotection opérationnelle.

Investissements dans le domaine nucléaire

Le traité Euratom confère à la CEEA plusieurs attributions de nature incitative visant à stimuler et coordonner dans une perspective communautaire les investissements des acteurs nationaux dans le domaine nucléaire. A cette fin, la Commission est chargée de publier périodiquement un programme indicatif nucléaire de la CEEA (article 40). Celui-ci doit suggérer des orientations notamment en termes d'objectifs de production d'énergie nucléaire et d'investissements qu'implique leur réalisation. Depuis 1958, la Commission a publié cinq programmes indicatifs en 1966, 1972, 1985 (mis à jour en 1990), 1997 et 2007. Ce dernier, adopté le 10 janvier 2007, s'inscrit en suivi du dernier Livre vert de la Commission dans le domaine énergétique, intitulé « Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable » du 8 mars 2006.

Dans le même but d'orientation et de coordination dans une perspective communautaire, les personnes et entreprises ayant des projets d'investissements dans le domaine nucléaire sont tenues de les communiquer à la Commission afin qu’elle puisse exprimer son point de vue. Ainsi, la Commission a émis son point de vue sur plus de 200 projets d'investissements.

La CEEA exerce également une influence sur les investissements dans le domaine nucléaire par les « prêts Euratom ». Ils contribuent à la mission de la CEEA de « faciliter les investissements, et assurer, notamment en encourageant les initiatives des entreprises, la réalisation des installations fondamentales nécessaires au développement de l’énergie nucléaire dans la CEEA ».

Entreprises communes

Le traité Euratom prévoit la possibilité pour la CEEA de créer des entreprises communes, c'est-à-dire, des entités avec une personnalité juridique propre et destinées à réaliser un projet spécifique qui revêt une « importance primordiale pour le développement de l'industrie nucléaire dans la Communauté ». Huit entreprises communes ont été constituées entre 1961 et 1978.

Comme les dispositions sur la recherche du traité Euratom, cet instrument de soutien à l’innovation a été importé par les auteurs de l’Acte unique européen dans le titre consacré à la recherche qu’ils ont introduit dans le traité CE. Les activités du projet Galileo s’appuient par exemple aujourd’hui sur une telle structure.

Approvisionnement régulier et équitable en matières nucléaires

La CEEA est responsable de l'approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs en minerais et en combustibles nucléaires et mène une politique commune d’approvisionnement assurant l’égal accès aux ressources et interdisant les pratiques destinées à privilégier certains utilisateurs.

Le système de contrôle de l'approvisionnement prévu par le traité Euratom repose sur l'instauration d'une Agence d’approvisionnement Euratom (Agence) conçue pour être le courtier central et exclusif dans la CEEA de matières nucléaires canalisant et confrontant l'offre et la demande. L'Agence est active depuis 1960. Elle est dotée d'une personnalité juridique propre, d'une autonomie financière et est supervisée par la Commission. Elle est assistée par un comité consultatif composé d'acteurs du marché des matières nucléaires. Pour remplir sa fonction, elle dispose principalement d'un droit d'option qu'elle peut exercer pour se porter acquéreur de tout minerai, matière brute et matière fissile spéciale produit dans un Etat membre et du droit exclusif de conclure des contrats portant sur la fourniture de ces matières qu’elles proviennent de l’intérieur ou de l’extérieur de la CEEA. Ainsi, pour être valides dans l'ordre communautaire, ces contrats doivent être approuvés par l'Agence.

Contrôle de l'usage des matières nucléaires

Le Traité Euratom confie à la CEEA la mission d'assurer d'une part que les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales ne sont pas détournés des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les destiner et, d'autre part, que sont respectées les dispositions relatives à l'approvisionnement et tout engagement particulier relatif au contrôle souscrit par la CEEA avec un Etat tiers ou une organisation internationale.

Le Traité concentre donc sur la Commission la responsabilité de l'exécution du contrôle de sécurité et, et à tel but, la habilite à envoyer des inspecteurs recrutés par elle-même sur le territoire des Etats membres et leur garantit un accès à tout moment, à tous lieux, à tous les éléments d'information et auprès de toute personne qui par sa profession s'occupe de matières, équipements ou installations soumis au contrôle.

Le corps d’inspecteurs Euratom a été mis en place dès le mois de mai 1960 avec la nomination des premiers inspecteurs et la première mission d'inspection. A la fin de l’année 1960, des inspections avaient eu lieu dans tous les Etats membres où des installations nucléaires étaient établies. Le corps d’inspecteurs Euratom peut ainsi être considéré comme le premier des inspectorats communautaires qui existent aujourd’hui, par exemple, en matière de pêche, de sécurité alimentaire, vétérinaire, aérienne et maritime, chacun agissant dans son domaine et selon des modalités propres. En 2006, la Commission compte 180 inspecteurs Euratom.

Le traité Euratom confère à la Commission d'importants moyens de contraintes pour exercer son droit sur les Etats membres et les entreprises afin de rétablir la légalité et sanctionner les violations des règles du contrôle de sécurité Euratom.

Action internationale d'Euratom

La CEEA a été conçue comme une organisation ouverte sur le monde chargée d'instituer avec les autres pays et les organisations internationales « toutes liaisons susceptibles de promouvoir le progrès dans l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire ». Depuis toujours, contrairement au traité CE, le traité Euratom reconnaît explicitement le principe de parallélisme des compétences internes et externes de la CEEA. Dans le cadre de sa compétence, la CEEA peut s’engager par la conclusion d’accords et de conventions avec un Etat tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d’un Etat tiers.

Ces attributions n'interdisent pas aux Etats membres de conclure à titre individuel des accords internationaux dans le domaine d'application du traité Euratom. Cependant, ils sont tenus de communiquer à la Commission tout projet d'accord, afin de lui permettre d'adresser des remarques sur leur compatibilité avec l'application du traité Euratom.

Ainsi, la CEEA a signé des accords de coopération dans les usages pacifiques de l'énergie nucléaire avec un grand nombre d'Etats tiers, y inclus les principaux fournisseurs dans ce domaine: Etats-Unis d'Amérique, Canada, Australie, Argentine, Ouzbékistan, Ukraine, Japon et le Kazakhstan, et des négociations sont en cours avec la Russie. Des accords en matière de recherche ont été signés avec la Russie, l'Ukraine, le Kazakhstan, le Canada et les Etats-Unis.

La CEEA a en outre marqué son ferme engagement au niveau international en devenant partie aux principales conventions internationales dans le domaine nucléaire: la convention sur la protection physique des matières nucléaires (1991), la convention sur la sûreté nucléaire (2000), la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (2006), ainsi que la convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire et la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique (2006).

La sûreté à l'intérieur de l'Union est également tributaire de la sûreté à l'extérieur de ses frontières. L'ouverture d'un dialogue avec les Etats de l'ancienne zone soviétique sur la sûreté de leur parc nucléaire, est à l'origine d'une intense coopération internationale en vue d'améliorer la sûreté nucléaire dans le monde par des moyens tant normatifs que techniques. Cette coopération s'est traduite notamment dans l'Union par des programmes d'assistance technique et de coopération avec les Etats d'Europe centrale et orientale et les nouveaux Etats indépendants (PHARE et TACIS), basés sur le traité CE.

La CEEA participe depuis 2003 au Generation IV International Forum (GIF) et elle a récemment conclu le International Framework Agreement for International Collaboration on Research and Development of Generation IV Nuclear Energy Systems; son adhésion au Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation (MNEPR) est en cours.

La CEEA enfin, représentée par la Commission, tout en préservant ses spécificités, maintient des liens de coopération avec les agences spécialisées des Nations unies, le Conseil de l'Europe et l'OCDE, organisations explicitement mentionnées par le traité. Depuis ses débuts, et en particulier depuis 1975, la CEEA coopère avec l'AIEA et avec le G7/G8 depuis 1992. Leurs liens sont appelés à se renforcer dans le nouveau contexte énergétique mondial qui implique une exigence accrue pour la non-prolifération, la sûreté et la sécurité.