La construction européenne reposant sur le principe de l'intégration supranationale avait été lancée le 9 mai 1950 par la déclaration de Robert Schuman proposant la création de la Communauté Charbon-Acier. Ce projet européen novateur avait évidemment connu un grave échec avec le rejet par le Parlement français, le 30 août 1954, du traité instaurant une Communauté européenne de Défense. Celui-ci devait établir une Armée européenne commune aux Six (France, Allemagne, Italie, les trois pays du Bénélux). Même s'il était d'origine française, ce projet allait trop loin pour une majorité de l'opinion publique et du monde politique français. Dans l'esprit de ses promoteurs la CED devait permettre d'encadrer dans un ensemble européen le réarmement allemand, que la Guerre froide rendait nécessaire face à la puissance militaire soviétique, et d'éviter ainsi la recréation d'une armée nationale allemande. Mais une minorité seulement de Français acceptait d'en payer le prix : la disparition de l'armée française au sein de l'armée européenne. Ajoutons, ce que l'on oublie trop souvent, que la CECA comme la CED étaient certes des unions "fonctionnelles", limitées à des secteurs précis que l'on soustrayait à la souveraineté des Etats membre, mais qu'elles avaient une finalité fédérale explicite et qu'en 1953, en complément du traité de la CED signé l'année précédente, les Six avaient envisagé un projet d'Union politique qui aurait créé, y compris pour la politique extérieure, un ensemble européen quasi fédéral.

L'échec de la CED paraissait donc interrompre un projet européen fédéraliste apparu dès la guerre dans les milieux des différents mouvements de la Résistance non-communiste en Europe et qui avait été proclamé dans l'enthousiasme des participants lors de la Conférence de La Haye en mai 1948. Ce projet jouissait toujours d'un assentiment profond et largement majoritaire chez les Cinq partenaires de la France; différents signes et épisodes avaient montré très vite qu'il n'en allait pas de même pour les Français. Le 30 août en apportait une preuve décisive: les Français dans leur majorité n'étaient pas prêts pour une Union des Etats-Unis d'Europe. Comment dans ces conditions parvint-on à signer, dès le 25 mars 1957, les Traités de Rome, qui constituent encore aujourd'hui la base juridique essentielle de l'Union européenne et qui établirent de façon définitive ce système d'intégration supranationale unique au monde, unique aussi dans l'Histoire ?

En effet dès 1955 on put parler d'une véritable "relance européenne". Les circonstances générales étaient plus favorables: la détente Est-Ouest consacrée en 1955 par les deux conférences de Genève allégeait le poids des préoccupations militaires face à l'URSS et permettait à nouveau aux Européens de réfléchir à leur avenir en dehors de l'urgence stratégique et de la priorité donnée aux questions militaires et à l'Alliance atlantique, priorité qui avait surplombé mais aussi compliqué la question de la CED. D'autre part l'Europe entrait cette année-là très clairement dans une ère de prospérité ; cela facilitait des solutions plus audacieuses dans le domaine économique. En outre, le problème énergétique commençait à se poser : le charbon reculait (en 1957 il cesserait d'être la première source d'énergie utilisée en Europe) et la dépendance du Vieux Continent à l'égard du pétrole du Moyen-Orient devenait de plus en plus évidente. En outre en 1955 le nucléaire paraissait devoir devenir rapidement rentable pour la production d'électricité : rappelons le programme "Atoms for Peace" du Président Eisenhower en décembre 1953, la conférence de Genève sur l'énergie atomique en 1955, le vaste programme de centrales nucléaires annoncé par la Grande-Bretagne cette année-là. On croyait, avec vingt ans d'avance, se trouver au seuil de l'utilisation industrielle massive de l'énergie nucléaire. Sur ces différents aspects Louis Armand, directeur de la SNCF et chef de file reconnu et charismatique des grands corps techniques de l'Etat, attirait fortement l'attention depuis 1955. Il serait par la suite d'ailleurs le premier patron d'Euratom. Son appui entraînait celui d'un pan considérable des technostructures françaises, dans un pays en pleine modernisation où les sciences et les techniques jouissaient d'un prestige considérable dans l'opinion.

Un élément important fut aussi l'inflexion politique survenue à Paris après la chute du gouvernement Mendès France et à l'occasion de la formation du gouvernement Edgar Faure, le 23 février 1955 : un certain rééquilibrage en faveur des "Européens" avait eu lieu, en particulier avec l'arrivée de Pinay aux Affaires étrangères et de Robert Schuman au Ministère, peut-être peu important pour les questions internationales mais prestigieux, de la Justice. Les circonstances politiques intérieures françaises étaient meilleures qu'en 1953-1954, même si de nombreux membres du gouvernement, échaudés en outre par le traumatisme du 30 août précédent, restaient très sceptiques ou au moins prudents, tandis qu'une bonne partie de l'Administration, des élites et de l'opinion se montraient toujours réservées voire hostiles à l'idée européenne.

Cependant, on était encore très loin d'un accord, malgré les formules balancées de la résolution de Messine. Le Bénélux avait en tête essentiellement une zone de libre échange. Jean Monnet pensait à un marché commun beaucoup plus structuré, avec des politiques communes, y compris en matière sociale, et des clauses de sauvegarde, pour protéger l'économie française (dont les coûts salariaux étaient à l'époque plus élevés) d'une concurrence trop brutale. Quant au gouvernement français, il était très prudent, sentant bien les oppositions jusqu'au sein de la majorité d'alors (qui comprenait des gaullistes) et s'intéressait au fond surtout à la communauté atomique, que l'on commençait à appeler Euratom. Le gouvernement allemand pour sa part était divisé : le chancelier Adenauer comprenait l'intérêt politique d'une relance, son ministre de l'Economie, Erhard, fort libéral, acceptait tout au plus une zone européenne de libre échange, sans structures supranationales et transferts de souveraineté ; il trouvait même que les Six constituaient déjà un espace économique trop étroit pour la RFA. Quant au gouvernement italien, il était partisan du marché commun, et même d'un marché commun très structuré, avec des politiques communes permettant de faciliter le développement du Mezzogiorno. Il était hostile à l'approche sectorielle et peu intéressé par l'Euratom. Il souhaitait d'autre part donner un grand développement à l'Union de l'Europe occidentale, créée à l'occasion des Accords de Paris d'octobre 1954 par extension du pacte de Bruxelles de 1948 et avec l'adhésion à celui-ci de la RFA et de l'Italie. Pour les Italiens, en effet, l'UEO était réellement européenne, en particulier parce qu'elle comprenait la Grande-Bretagne, alors que les autres organismes européens existants avaient été jusque-là aussi un moyen pour camoufler discrètement le souci français d'encadrer l'Allemagne.

En effet, Rome aurait voulu englober la Grande-Bretagne dans l'Europe en construction (Londres d'ailleurs, sentant le danger d'isolement, devait très vite contre-attaquer en proposant l'établissement d'une vaste zone de libre-échange sans structures ni autorité supranationale. Ce projet, qui allait à plusieurs reprises tenter les Cinq partenaires de la France, allait se poursuivre au-delà même de la signature des traités de Rome et ne s'arrêterait que lorsque le général de Gaulle, revenu au pouvoir en juin 1958, couperait court à toute velléité de négociation entre l'Association européenne de Libre-échange constituée entre la Grande-Bretagne, les pays scandinaves et la Suisse, et la toute nouvelle Communauté économique européenne). Il est clair que pour les Italiens, l'extension du système à la Grande-Bretagne avait pour but d'alléger le poids grandissant du couple franco-allemand dans la construction européenne.

Le problème de fond était que les objectifs prioritaires des uns et des autres étaient différents, avec beaucoup d'arrière-pensées et d'ambiguïtés chez les uns et les autres. Au départ, ce qui intéressait le plus Paris était l'Euratom. En fait, pour les dirigeants français, l'Euratom complèterait, avec l'apport de crédits, technologies, savants et techniciens provenant des Cinq, les programmes nationaux du Commissariat à l'Energie Atomique, qui ne pouvait pas tout faire, et permettrait de s'assurer de l'abstinence nucléaire militaire de l'Allemagne. Mais il ne serait pas, car personne n'en voulait sauf Monnet, l'instrument d'une véritable industrie nucléaire européenne. Contrairement à ce qu'espérait Monnet, l'Euratom ne serait pas la base d'une relance de l'intégration. Mais les partenaires étaient réservés sur ce projet : les Allemands  en particulier percevaient les arrière-pensées françaises de contrôle du nucléaire allemand, et préféraient, comme les Belges, s'entendre avec les Etats-Unis dans ce domaine, à la fois parce que ceux-ci étaient évidemment beaucoup plus avancés, et d'autre part parce qu'ils faisaient miroiter des retombées industrielles en faveur de leurs partenaires européens. Une autre difficulté était que si Paris souhaitait contrôler les activités nucléaires de l'Allemagne, elle ne voulait pas que les siennes (au moins celles qui avaient une implication militaire) le fussent.

Ce que voulaient en revanche en priorité les partenaires de la France, c'était la création d'un marché commun très souple, en fait une zone de libre-échange. Mais Paris redoutait une telle zone, estimant que l'industrie française avait encore besoin de protection. En conséquence, la France ne pouvait accepter le marché commun que s'il comportait une réelle protection à l'égard des pays tiers, des clauses de sauvegarde, l'harmonisation des régimes sociaux (plus favorables en France à l'époque), des politiques communes permettant d'égaliser les conditions de production, ainsi qu'une politique agricole commune et la prise en compte de l'Union française (territoires d'Outre-Mer, Algérie, Afrique française), qui devait faire partie de l'espace douanier du marché commun et bénéficier d'une politique européenne d'investissement.

Mais avant d'en arriver là il faut bien voir que ces négociations furent très difficiles et faillirent échouer : l'Allemagne ne voulait pas accepter l'Euratom, la France mettait toute sorte de conditions au Marché commun, qu'une bonne partie de l'opinion, de la classe politique, du patronat et du monde syndical redoutaient. L'année 1956 allait pourtant voir une série de changements, voire de bouleversements, qui allaient débloquer la situation. Tout d'abord l'arrivée au pouvoir à Paris en janvier 1956, après la victoire électorale du "Front républicain", d'un gouvernement présidé par le socialiste Guy Mollet, avec comme ministre des Affaires étrangères Christian Pineau, lui aussi socialiste, et comme secrétaire d'Etat chargé des Affaires européennes Maurice Faure, secrétaire général du parti radical-socialiste et qui représentait la nouvelle génération de ce parti, décidée à moderniser le pays et favorable à la construction européenne, à la différence de la génération précédente. Or depuis quelque temps Jean Monnet avait fait un travail considérable de persuasion auprès des différents partis socialistes européens, au départ souvent réticents à l'égard du projet de construction intégrée commencé en 1950. Guy Mollet faisait partie, comme d'ailleurs Maurice Faure, du Comité d'action pour les Etats-Unis d'Europe, lancé par Jean Monnet en octobre 1955. Le nouveau gouvernement allait être plus favorable que le précédent aux projets envisagés à Messine. Tout en maintenant les conditions mises au marché commun par Paris (politiques communes, mesures d'égalisation des charges, prise en compte de l'Union française) il allait traiter certains dossiers, en particulier celui d'Euratom, l'un des plus importants à l'époque même si ce n'est pas l'aspect que l'on retient aujourd'hui, en se montrant plus attentif aux objections et aux attentes des partenaires.

En outre la situation internationale évoluait rapidement : la guerre d'Algérie franchissait un nouveau palier avec la décision d'envoyer le contingent, la France était de plus en plus isolée sur le plan international. L'Afrique noire s'agitait de plus en plus, il devenait évident que pour survivre l'Union française (outre l'autonomie accordée aux anciennes colonies africaines par la loi-cadre de Gaston Defferre) allait nécessiter des investissements considérables, pour lesquels on allait avoir besoin des partenaires européens. En outre l'"Eurafrique", concept clé de ces années, destiné d'abord à relégitimer la présence française en Afrique, acquerrait également une dimension géopolitique: il fallait mettre l'Europe occidentale en mesure de résister à la pression soviétique, tout en étant moins dépendante de Washington. Il est clair que les événements de l'automne 1956 (l'échec début novembre de l'expédition franco-britannique sur le canal de Suez face à l'opposition convergente des Etats-Unis et de l'URSS, l'écrasement du soulèvement hongrois par Moscou au même moment) allaient relancer l'urgence du projet européen, et pas seulement aux yeux des responsables français.

C'était en effet tout l'univers international vu de Paris, l'ensemble des relations avec les Etats-Unis et l'URSS qui en quelques semaines avaient basculé. Pour les dirigeants français, la réponse fut, à l'automne 1956, de relancer les négociations européennes en route depuis Messine en juin 1955 mais qui piétinaient depuis des mois. La réponse fut également d'approfondir de façon décisive les relations avec l'Allemagne, sur les plans politique, économique et stratégique. Décidément le partenaire européen privilégié de la France ne serait pas la Grande-Bretagne, malgré des tentatives récurrentes dans ce sens depuis le traité franco-britannique de Dunkerque en 1947, malgré la politique de Mendès France en 1954, malgré les premières orientations de Guy Mollet, qui avait décidé avec Londres de répondre à la nationalisation du canal de Suez (juillet 1956) par une expédition franco-britannique: le dénouement désastreux de la crise de Suez et ce que les dirigeants français avaient perçu comme un abandon britannique au moment décisif de l'opération écartaient définitivement cette option. Le partenaire principal de la France en Europe serait l'Allemagne, c'est avec elle que l'on essaierait de bâtir une Europe, et même une Eurafrique, qui permettraient à la France de défendre ses intérêts politiques et stratégiques et de sauver sa présence en Afrique malgré un contexte international transformé et de plus en plus défavorable. C'était une option évidemment fondatrice, et qui n'avait pas été évidente au départ pour beaucoup.

Cette réorientation de la politique française fut facilitée par le fait que le chancelier Adenauer partageait largement les analyses parisiennes, auxquelles s'ajoutaient bien sûr ses propres préoccupations. Il était lui aussi inquiet de la position américaine dans l'affaire de Suez, qui dénotait à leurs yeux un mépris des intérêts vitaux de l'Europe. La crise provoquait à Bonn aussi une considérable révision des présupposés politiques. A Bonn on était convaincu de la gravité de la situation créée par les deux crises de Suez et de Hongrie, mais on était persuadé que l'URSS se retrouvait temporairement dans une position de faiblesse relative et que l'on pouvait et devait en profiter et manoeuvrer pour renforcer l'intégration occidentale et pour maintenir ouverte la question allemande.  Ce qui permit de débloquer les résistances en RFA mais aussi chez les autres partenaires face aux thèses françaises, ce fut en effet l'engagement essentiel et permanent du chancelier Adenauer en faveur de la réconciliation franco-allemande et sa volonté de renforcer l'ensemble européen devant la menace soviétique  et les hésitations croissantes de la politique américaine devant le développement de la puissance stratégique nucléaire de l'URSS.

Durant les mois suivants, on put faire aboutir les compromis négociés en vain depuis 1955. Sur la base de ces compromis, évidente conséquence des leçons tirées de l'échec de la CED en 1954, on put conclure les Traités de Rome du 25 mars 1957, l'un instaurant la Communauté économique européenne (CEE, ou Marché commun, avec disparition par étapes des droits de douane intérieurs et tarif extérieur commun), l'autre l'Euratom. Finalement, les thèses françaises l'emportaient sur l'essentiel : le Marché commun serait limité aux Six. Il serait structuré, progressif, avec une politique agricole, l'association de l'Afrique et un ensemble de politiques économiques communes contenues en germe dans le traité. Il ne se réduirait pas à une simple zone de libre échange et comporterait une réelle protection tarifaire à l'égard des tiers. En effet, la France, très inquiète à l'idée de libéraliser son commerce, avait mis deux conditions : l'adoption de "politiques communes" pour égaliser les conditions de production et corriger le laisser-faire (en particulier pour l'agriculture) et la possibilité d'associer les territoires de l'Union française afin d'y préserver les intérêts de la Métropole.

L'Euratom devait permettre une collaboration européenne en matière de recherche nucléaire fondamentale, de production de matières fissiles, de production d'énergie électrique. Des accords devaient être passés rapidement avec les Etats-Unis, très soucieux de suivre l'entreprise, à la fois pour aider l'Europe occidentale à diminuer sa dépendance énergétique envers le Moyen-Orient, et aussi pour éviter la constitution d'un pôle nucléaire militaire européen. Ces accords convenaient aux partenaires, en particulier les Allemands, qui souhaitaient développer leur industrie nucléaire nationale et ne voulaient pas dépendre des seuls Français, largement en tête sur le continent dans cette période. Mais rien de tout cela ne gênait Paris depuis que les activités militaires nucléaires nationales étaient exemptées du contrôle de l'Euratom (la seule obligation étant de notifier les matières fissiles produites pour un usage militaire). En fait, les autorités françaises, y compris le Commissariat à l'Energie Atomique (CEA), pourtant fort jaloux de son indépendance, considéraient que l'Euratom viendrait compléter l'effort nucléaire national, car on ne pouvait pas explorer à soi seul toutes les filières nucléaires possibles. Ce ne fut que vers le début des années 1960 que Paris en revint à une position plus méfiante, due à l'opposition de principe de la Ve République à la notion d'intégration supranationale. De fait, l'Euratom végéta et ne joua jamais le rôle qui lui avait été assigné au départ.

Après l'expérience de la CED, les partenaires attendaient, avec une certaine inquiétude, la ratification des traités de Rome par le Parlement français. Ils le furent avec une nette majorité mais dans un climat de grande hésitation (l'Euratom, à vocation exclusivement civile, n'allait-il pas empêcher la France de se doter de la bombe atomique, malgré les modifications obtenues au projet initial? Le libéralisme de la CEE était-il compatible avec la politique sociale française? L'économie française résisterait-elle à la concurrence?). Mais beaucoup de responsables en attendaient une modernisation décisive de l'économie française (même si Mendès France vota contre les traités, alors qu'il était depuis 1944 connu comme l'un des grands partisans d'une modernisation radicale du pays, ce qui témoigne bien du désarroi de l'époque). Ce fut cette volonté de modernisation qui amena de Gaulle, lorsqu'il revint au pouvoir, malgré son opposition initiale et les difficultés de l'économie française à l'époque, à ne pas remettre en cause le Marché commun mais à le réaliser, lors de son entrée en vigueur effective sur le plan douanier en janvier 1959.

Incontestablement la construction européenne, à la suite de ces compromis, s'infléchissait : les nouveaux équilibres politiques à Paris modifiaient déjà, avant le retour au pouvoir du général de Gaulle, la politique européenne de la France. Il y a eu dans ce domaine une transition de la Quatrième République à la Cinquième, pas une rupture absolue en 1958. Tout cela se traduisait dans les Traités de Rome. Sur le plan institutionnel, le rôle du Conseil des Ministres de la CEE, représentant les Etats, était accru par rapport à celui de la Commission supranationale, les décisions seraient prises à l'unanimité pendant une première phase de dix ans. Le recul de la supranationalité était donc net. Sur le plan de la géométrie, la préférence (marquée à Paris depuis 1950) pour une Europe plus étroite mais structurée contre une Europe plus large mais moins structurée et se résumant à une simple zone de Libre échange était confirmée, malgré les réticences initiales de la plupart des partenaires. Cela devait être tout le problème de la proposition britannique de zone de Libre échange et des négociations de 1957-58 à ce sujet, négociations durant lesquelles la France dut se battre pour que ses partenaires, désireux d'aboutir à un accord avec Londres, ne remette pas en cause l'essentiel des Traités de Rome.

En effet, ceux-ci affirmaient une véritable personnalité économique européenne, avec un tarif extérieur commun, une politique agricole commune. Peut-être les Français avaient-ils la tentation de transférer au niveau communautaire leur protectionnisme national... En effet tous les responsables, loin de là, n'étaient pas sur la ligne de Jean Monnet et de ses proches collaborateurs qui, comme Pierre Uri, participèrent activement aux négociations et qui avaient en fait une vision plus libérale de l'économie que l'Administration ou la plupart des politiques. Finalement il s'agissait d'une Europe volontariste, avec des politiques communes (concernant l'agriculture, l'harmonisation des conditions de production, etc) et pas d'une simple zone de libre-échange. On retrouvait à la fois les orientations "planistes" des dirigeants français de l'époque et le souci de ne pas affaiblir l'économie française dans une construction européenne trop libérale. Et en même temps on retrouvait le volet apparu dès 1950 : encadrer l'Allemagne en se liant à elle par la construction européenne, mais désormais sans sacrifier la souveraineté nationale. C'était la leçon de la querelle de la CED.

Dès le début des années 1960, si l'Euratom s'étiolait, la CEE démontrait son efficacité économique. En même temps, les textes de 1957 étaient suffisamment souples et riches pour permettre par la suite, sur deux points essentiels, des évolutions fondamentales. Sur le plan institutionnel, dont l'orientation ultime était soigneusement mise entre parenthèses, un développement dans le sens fédéraliste était possible, mais aussi une lecture beaucoup plus interétatique. Cette dernière était celle du général de Gaulle. En l'acceptant sur le plan pratique par le "compromis de Luxembourg" de janvier 1966, qui maintenait en fait le vote unanime, les partenaires purent éviter un risque d'implosion de la CEE. Mais cela n'empêcha pas, par la suite, sur la base des mêmes textes, de relancer le processus de construction supranationale avec l'Acte unique de 1986 et à partir du traité de Maastricht de 1992.

D'autre part, sur le plan des politiques économiques, le Traité de Rome permit aussi bien une première période au cours de laquelle on affirma la personnalité économique des Six à l'égard du monde extérieur, qu'une seconde, à partir des année 1980, où la CEE puis l'Union européenne s'inscrivirent beaucoup plus nettement dans le cadre de la mondialisation libérale. Grâce à cette souplesse pouvaient coexister au départ les craintes des Français et les espoirs de leurs partenaires, dans un système qui n'était pas ambigu, mais qui reposait sur l'équilibre savamment combiné des différents pouvoirs. Et par la suite la même souplesse permit de grandes évolutions en matière institutionnelle et du point de vue des politiques économiques, en s'adaptant aux évolutions des opinions et du contexte général. C'était sans doute la recette du succès.

Georges-Henri Soutou
Professeur à l'Université de Paris-Sorbonne (Paris IV)